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 浅谈税收中性的理论内涵  

2011/4/24 20:09:54 浏览:2879 来源:  

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关键字:财政政策  经济效应 财政分权 理论内涵


  税收中性的理论内涵税收中性是指要求国家征税使社会所付出的代价应以征税数额为限,不干预市场机制运行而保持中立的税收原则。依这种税收原则建立的税收制度称为中性税收。亚当·斯密最早提出“中性税收”,他强调市场运行应由价值规律这只“看不见的手”自发地调节,政府无需要干预;主张把税收职能限制在满足国家公共经费需要的范围内。A·马歇尔基于“均衡价格理论”利用供求曲线与消费者剩余的概念,详细地研究了税收可能带来的效率损失,提出了税收的“额外负担”的概念,认为国家课税会在不同程度上影响资源有效配置。他主张:由于间接税具有转嫁性,会发生对市场经济运行的严重扭曲,应以直接税取代间接税,以保持税收的“中立”。

  西方学者的税收中性思想,历经自由资本主义时期的古典学派、19世纪的新古典学派和20世纪的现代新古典学派的发展,在西方己经成为一种较为系统、颇有影响的治税指导思想。税收中性原则以市场机制是资源配置的最有效机制为理论前提,其核心内容是税收应当不扭曲市场机制的作用。

  在现代治税理论中,一般认为税收中性原则的基本内涵有三:一是国家征税必须有一定的“量”和“度”,使社会所付出的代价应以征税额为限,不能让纳税人或社会遭到其他经济牺牲或额外负担;二是国家征税应避免税收对市场机制的干扰或扭曲,不能超越市场而成为影响资源配置和经济决策的力量;三是公平征税,应避免对一部分商品或收入征税而对另一部分商品或收入免税。以税收中性原则为指导的税制建设应当简化税制,避免设置消极作用大的税种,降低税率,降低征税成本。但由于各时期的财政学家所处的时代不同,市场机制作用的状况不同,他们对市场机制作用的认识有所不同,他们所阐述的税收中性原则的具体内容也是在不断发展变化。这种变化至少体现在如下三个方面对税收效率损失的认识从绝对化到相对化的变化。早期的古典学派十分推崇市场机制的作用,主张“最优原则”,强调如果没有任何市场变形,市场价格就会达到均衡,资源配置将最为有效。但在存在市场失效的条件下,需要政府执行资源配置职能,这就要求政府的资源配置(包括税收活动)不影响市场机制的正常作用。依照“最优原则”确定税制是不现实的,因为几乎任何税收总会或多或少地对市场机制的作用产生影响。现代新古典学派的许多学者则更加正视市场机制的作用状况,推崇更为实际的次优原则,论证在市场存在某些既定变形的条件下,如何建立使市场效率损失达到最小的条件;将税收中性原则运用到税制建设中,就是在明确绝大多数税种会使市场变形、政府开征税收以获取收入的前提下,确定税收所可能带来的效率损失,使税制有利于或较少干预市场机制的正常运转。

  这些认识上的变化实质上是从否定税收调节到承认税收调节的变化,也即对税收中性的认识从绝对化到相对化的变化。

  对税收调节效应的认识从片面到趋于全面的变化。古典学派和新古典学派笼统地认为税收对经济行为的导向作用都是对市场配置资源的一种干扰,会降低经济效率,因为对税收调节持排斥态度。现代新古典学派尤其是供给学派的学者却具体分析了税收效应,认为税收既具有刺激生产要素供给增加的收入效应,此乃正效应;税收又会产生以闲暇替代劳动、以消费替代储蓄与投资的替代效应,导致经济效率损失,此乃负效应。所以应综合分析税收正负效应的状况,尽量减少税收的负效应。这种变化体现了西方学者对税收调节效应的认识趋于全面。

  体现税收中性思想的税制建设意见趋于具体和丰富。亚当·斯密和李嘉图在阐述其税收中性思想的同时,曾分析了当时主要税种的经济效应,提出应避免征收税负落到劳动者和工商资本家身上的工资税和利润税,而应选择税负不能转嫁的地租税,以避免对资本主义经济发展的消极作用,但此时的政策建议仅限于税种选择。这时的税收中性是针对自由资本主义发展中存在制度障碍而提出的。此后直至供给学派以前的学者则对选择税种、税基和税率等都提出了政策建议。供给学派则着重提出了降低所得税税率、减少税收优惠项目、减轻和公平税负的政策建议。这时的税收中性是针对战后各国接受凯恩斯主义的需求管理而过度干预市场的弊病而提出和发展的。

  由此可见,随着社会经济的发展,税收中性原则的具体内容也在演变之中。然而,在过去的计划经济体制下,税收中性基本上为中国的财税理论界所否定。在中国确立了建立社会主义市场经济体制的改革方向之后,中国的财税理论界开始对税收中性原则问题进行研究。由于研究涉及较晚,对其认识也不深刻,混淆了其狭义和广义两个层次上的内涵,出现了不同观点,继续全面否定者有之,全面肯定者亦有之。我个人认为,认识和应用税收中性原则,必须分清其狭义和广义两个概念范畴,否则会产生理论上的混乱、无味的争议和政策的误导。

  从狭义或原来意义上说,税收中性作为西方税收的一个基本原则,指的是税制设置应当不干预市场经济运行,应当避免对市场经济行为的扭曲,从而使市场充分发挥资源配置作用。换言之,税收中性就是狭义的效率原则。显而易见,狭义税收中性原则反映的是亚当.斯密关于国家不干预经济,让“看不见的手”发挥唯一作用的观点,这只是一种理想状态。然而,即使在西方财税理论界,也有不少学者认为这一理想状态(或者说是中性税收制度)是不可能存在或实现的,因为绝大多数税种本身就必然带来一定的扭曲行为,因此,必须从广义的角度理解税收中性原则。

  广义税收中性原则可以从三个层次上加以把握:第一,税收中性原则与所谓“市场配置效率原则”的等同性,应从“尽可能地减少”税收制度对市场经济的扭曲来理解,而不是从“完全避免扭曲”这一理想状态出发,这就是所谓“次优原则”,即在明确绝大多数税种本身就是一种市场变形、政府开征税收而获得收入的条件下,如何确定征收税收所可能带来的效率损失的大小,从而尽可能地使这些效率损失达到最小,使税制有助于或较少干预市场经济的正常运转。从这一意义出发,税收中性原则就不等同于绝对的税收中性制度,而代表着税制设置应遵循的方向,这是市场经济发展的内在要求。第二,税收中性原则还可以从税制效率原则与公平原则的统一与权衡上加以理解。从一定意义上说,公平税负、平等纳税、为纳税人提供平等竞争的环境以及国际税收中的“国民待遇”、“无差别原则”等,也反映了税收中性的内在要求。既然课税所带来的效率损失(或称为额外负担)是客观存在的,那么任何税制设置就要一方面尽可能地减少这些效率损失,即选择次优效率原则;另一方面又要尽可能地使纳税人公平地承担这些必要的税负,即实现公平原则,明确这一点对我国新税制的设立与继续深化改革有很重要的意义。第三,从更广义的角度上说,税收中性原则还可以从良好税制其他基本原则的统一与权衡上加以把握。例如,税收管理原则的实现也有助于税收中性的实现,税制设置与改革应从便于稽征、便于管理、易为纳税人履行这些目标出发,强调税制的简明性与确定性,同时使政府的课征成本达到最小,这些无疑都有助于税收中性目标的实现。

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