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 浅谈对中国税改制度的总体评价  

2011/4/24 20:08:26 浏览:2917 来源:  

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关键字:财政政策  经济效应 财政分权  税改制度


  评价税制改革的标准在许多财税专家那里存在着较大的差异。世界著名的税制改革专家锡德里克·桑福德在对20世纪80年代以来英、美、加等国的税制改革进行评论时,选取了3个标准:税制改革在多大程度上实现了改革者确立的目标;税制改革的可持续性;税制改革产生合意的或不合意的副产品的程度(桑福德,1993)。美国前税务学会会长罗伊·鲍尔提出5个标准,这5个标准或明或暗地得到了中国政府的认同:组织收入即通过税制改革,税收能力是否增强;横向公平与平等,即由于地区差异和承包制的实施,造成的税负不公平的现象是否得到了改善;是否有利于增强企业的竞争力,进一步实现政企分开;减化与征管,即能否降低税收的交易成本;过渡问题,即是否有利于企业从原来的税制向新税制过渡(鲍尔,1998)0 1994年中国税制改革在一些非常明显的地方,如简化与征管方面,符合上述标准。下面我们从3个方面来判断这次税制改革的成功程度并在此基础上论述今后税制改革的方向。

  税制改革与通胀机制在原来的财税体制下,由于地方政府得到的蛋糕的份额越来越大,中央财政的宏观经济政策越来越难以执行;在经济扩张时期,由于地方政府可以从承包制中得到预算外结余,这部分结余逐步演变成总需求,使中国经济出现了一轮又一轮的过热现象,新的财税体制切断了很多地方政府的利益机制。因承包制不再实行,并且增值税现在属中央政府管理,地方政府很少再有办法将收入转移至预算外账户。在新的财税体制下,企业的软预算约束现象得到了改观,预算约束明显硬化。中国的历次通胀主要原因是投资推动,新的财税体制下,投资税负明显增加,在很大程度上抑制了投资过热现象;也许是由于在1994年财税改革的过程中,宏观调控的主导者对投资过热引起的厌恶程度较高,后来的事实经济软着陆实现以后,除国债以外投资增长相当缓慢,使经济增长在1998至2001期间一直面临着较大的压力。

  税收中性由于中国的国有企业承担了较多的社会功能等原因,从某种意义上说,实现税收中性,比提高税收收入更加重要,宏观调控开始之初,人们曾经设想“力争用3年左右的时间,使财政收入占GDP比重比1993年提高个百分点。后来的事实证明,这个目标可能太高了;从税收弹性的角度来看,1985年至1993年的税收弹性为0. 53,而1995年至1996年上升到0. 92,己经接近税收中性。如果税收弹性从税制改革前的o. s增加到1. 1,只可能使税收占GDP E匕重从1995年的10. 54%增加到2000年的12. 5396,税收占比重要达到14%的增长目标要到2014年才能实现。然而按照原来的目标,税收占GDP的比重在2000年要达到1496,税收弹性必须为1. 3鲍尔,。显然这个目标定的太高了。新的税制使税收占GDP的比重,在年和1995年出现惯性下滑之后,到经济软着陆实现时,基本上实现了税收中性,并且从1997年开始,税收弹性出现了大于1的情况。税收占比重的提高也可以从内因上逐步消除财政部向中央银行透支的动机。

  年税制改革的客观情况和金融改革中中央银行独立性增强并拒绝向财政部透支的作法,在很大程度上消除了通胀的动因。

  公平税负年税制改革前,各种性质的企业对应着不同的所得税税负。

  年税制改革本着公平税负的原则,统一了企业所得税和个人所得税,即把原来的国营企业所得税、集体企业所得税、私人企业所得税等统一为企业所得税,把国有大中型企业55%的比例税率、国有小型企业和集体企业的八级超额累进税率、私营企业的35%的比例税率统一到33%的比例税率。改变过去计算应纳税额依附于各行业、各经济性质企业的财务会计制度的作法,明确统一按国家税收规定执行,有效地废止了个人收入调节税和城乡个体工商业户所得税条例,把原来的3种税统一合并为一种新的个人所得税。但是,新税制实施后,在横向公平方面,仍然存在着一些问题,例如,由于对沿海发达省份实行了妥协政策,地区之间的不公平税收现象仍然存在。内资企业、外资企业和合资企业实行不同的所得税制,增值税对固定资产投入中的税款不允许抵扣,对资本密集型企业特别是对国有大型企业存在着歧视。

  年税制改革为国家宏观调控提供了财力保障,但是新的财税体制仍然存在着一些不规范的地方。最为紧迫也最为容易解决的问题是:公共收入中的税外规费过多过滥,个别地区的各种收费项目达到2000多项,年各级政府的预算外收入大约在750012000亿元,相当于当年财政收入的1}1. 5倍。在经济发展过程中,必然存在着一定数量的税外规费,表2.s是美国、法国和泰国非税收入占各级政府财政收入的比重。    与国外相比,中国的预算外收入显然过多,下一次经济扩张时,这部分资金在中央宏观调控体系之外,仍然会形成比较大的通胀压力,因此,必须对预算外资金进行清理。一是对现行税外规费进行清理和分类,区分合理与不合理税外项目,减少和取消一切不合理税外收费;二是对清理后的税外规费进行细分,凡是体现财政职能、能够纳入管理的收费,都应当尽可能将其纳入税内收缴和管理;三是凡是暂时不能纳入税内管理但仍需要继续保留的税外规费,要统一由中央财政和计划部门重新进行审查和批准,取消省和地市一级政府的税外规费征收审批权,所有保留下来的税外费统一由各级财政部门按“收支两条线”原则进行专项资金管理;四是今后增加新的收费项目要采取慎重态度,能够以税的形式收缴的就不采取税外费的形式,不能以税的形式收缴的,要由中央部门严格把关,把这类收费降低到最小限度。

  比预算外资金更难规范的是个人所得税。由于个人所得税征稽手段落后,目前由单位代为扣交,交纳个人所得税主要是工薪人员,而作为高收入者的私人企业主,基本上不交纳个人所得税,导致个人所得税大量漏逃,根本起不到收入调节作用。在市场经济比较规范的国家,个人所得税占有非常重要的地位,而目前在中国还是一个小税种。因此,必须改进现行的个人所得税征稽手段,由单位代为扣交转变为个人收入纳税申报。比个人所得税更难规范的是更合理的税务体系,在完成好以上两个方面的改革后大约需要10年以上),并且在保证中央政府的收入和支出的情况下,使地方政府有足够的财权来行使地方政府的职能,并以此来促进地方的民主化选举。中国1994年财税改革的目标不是分权化,而基本上可以说是集权化。这在当时的情况下,符合中国的国情,但与世界税制改革的分权化趋势目标不一。目前,中国的选举包括地方的选举并没有实行全民选举,地方政府官员仍然只对上一级官员负责;在这种情况下,就必须参照国际标准深化现有的财税体制改革,逐步实行财税分权化,使地方政府官员在财政收支方面对当地居民负责。中国的财税改革不可能一步到位,但上面的进一步改革要求己让我们看到财税改革与政治改革的关系。

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