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 财政分权和新的税制结构对经济发展趋势的影响  

2011/4/24 20:06:33 浏览:3025 来源:  

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关键字:财政政策  经济效应 财政分权


  财政分权和新的税制结构:分税制的基础改革开放以来,分灶吃饭和财政包干的财税改革使地方政府的收支权限远远超出了自己的范围,地方政府的经济行为在很大程度上影响了宏观经济的运作,同时地方政府对征税机制的影响力也远远超过中央。中央和地方财政关系的确立,与中央和地方的事权有着密切的关系。首先看中央财政的职能。任何一国经济都存在着波动,保持经济的稳定和经济的增长必须由中央来完成。如果一个地方政府试图使地方的经济独立发展,当它要提高经济增长的速度时,必须要增加财政支出,自然会出现赤字;由于地方政府货币发行的功能,这些赤字只能靠到外地去借债来抵消,将使财政政策的乘数趋近于零。因此,维持经济增长这样的宏观调控目标无法由地方政府实现。其次,财政的收入再分配职能也只能由中央政府来完成。

  由于一个国家之内总是存在着低收入的地区和阶层,这些低收入的地区和阶层不可能从高收入的地区和阶层无偿大量获得援助,而要在一定程度上消除这种收入差别只能靠中央财政。再次,一些公共产品如国防、外交等只能靠中央政府统一提供;一些地方性公共产品,除一部分对另一个地方的居民具有排他性之外,还有一部分可以让另一地方的居民受益的;同时在地区与地区之间的边界地区,一些公共产品需要上级政府进行统筹生产。

  中央政府的这些职能决定了中央政府的税收范围,根据效率原则,富于流动性的税基属于中央。

  经济学家吴俊培1994年构建模型论证了地方政府存在的必要性,模型假设一国之内存在两个地区,一个地区的居民对公共产品的需求曲线较高,另一个地区的居民对公共产品的需求曲线较低;如果由中央政府统一提供公共产品,必会造成发达地区居民福利损失,落后地区居民福利增加。因此,不能流动或难于流动的税基应该属于地方。国务院文件中有关中央和地方之间税收范围的划分,基本上符合上述原则。但是个人所得税虽然具有较强的流动性和收入再分配功能,却划给了地方。原因有二:一是当时中国个人所得税数量较小;二是中央试图鼓励地方征收个人所得税的积极性。分税制实行后,因个人所得税迅速增长地方收入的增长速度远远超过原来的预期。后来个人所得税变成了中央与地方共享税。

  实行分税制的一个重要原因是为了解决“双重忠诚”问题(鲍尔,年前,三分之二的税务人员在基层政府工作,与地方政府、企业和民众保持着密切联系,削弱了中央政府在共享税上的地位。早在20世纪80年代国外就有专家指出,中央、地方实行分税制势在必行,因为对有些国家来说,“税收征管就是税收政策”

  。分税制实行后,中国国家税务系统拥有40万工作人员,地方拥有20万。共享税种由国税系统征收再向地方返还,但在一些小税种上,两套系统的分工在各省、市、区并不完全一致。

  与此同时,分税制的实行,还增加了税收能力,强化了税收公平。从增加税收的能力来看,首先,通过把增值税的征收职能全部收归国税系统,中央政府确定了在增值税征管上的优先地位,并把增值税从地方政府的监管名单上摘取出来;其次是废除承包制代之以透明度较高的低税率的企业所得税,排除了地方政府对全面评估和足额征税的消极态度,从而增加企业所得税税收;再次是地方税务局作为地方政府的一个部门比起国家税务局来在征收地方固定收入的税种方面有更大的积极性。从公平一致方面来看,分税制改变了原来地方政府与企业的“谈判税制”。中央统一征管增值税消除了原来各个地区之间的税率差别;企业所得税机构的简化,废除了原来各种各样的承包制;一旦这些原则确定以后,必须要实行中央与地方税务机构的分设。

  年实行分税制的一个直接原因是要提高中央的财政收入,但中国税制本身存在的弊端可能比中央财政收入的减少这个问题还要严重。鲍尔曾经说:税制结构问题比税收水平问题更重要,1994年税制改革的主要内容就是推行以增值税为主体的流转税制度,统一企业所得税和个人所得税,规范税率,扩大税基,开征和调整某些税种,清理税收减免。

  流转税是中国税制中的主体,1994年前中国的工商流转税中的产品税、增值税、营业税和工商统一税4个税种包含250多种税率。1994年税制改革后形成了以增值税为主体的增值税、消费税、营业税等3种并立、双层次调节的新工商流转税制调节模式,在生产和流通环节普遍征收增值税;在这个基础上,再选择少数消费品征收一道工业环节的消费税;对于提供一般劳务费服务、转让无形资产和销售不动产仍然征收营业税。外商投资企业和外国企业统一适用新的工商流转税制,同时取消原工商统一税。

  把城市维护建设税更名为城乡维护建设税,并改革课征制度的内容。增值税改革的主要内容是:根据“不挤不让”的原则,将一般增值税率设定为价值增值的17%,另设一个14%的优惠税率,新的增值税具有以下特点:改变了原只限于在工业环节对部分工业品销售征税的制度;从过去的“价内税”,改为现在的“价外税”;改变了过去分别多种产品税目和分税目制定档差别税率的办法;实行凭专用发票扣抵税款的计征方法;外购资本性固定设备中所含税款等不能扣抵应纳税款。所得税改革的主要内容是:全面废除了承包制、取消了以承包制为基础各种各样的所得税制,这是企业所得税改革的最主要的组成部分;统一内资企业所得税和个人所得税,所有内资企业包括国有企业、集体企业、私人企业以及公司制和其他形式的联营企业,都实行统一的企业所得税,即原来10%}55%的八级超额累进税率,现规定统一适用较低的33%比例税率;将现行的个人所得税、个人收入调节税、城乡个体工商业户所得税合并,建立统一的个人所得税;个人所得税税率采取超额累进制;减少或取消了附加征税;对税前扣除的有关部门政策进行了新的变革,如偿还贷款本金,己经不允许在确定应税收入时进行扣除。

  经过1994年的税制改革之后,税制结构更加统一、简化,新税制共包括5类:①流转税类。包括增值税、消费税、营业税、城乡维护建设税、进出口关税、农业特产税等5种;这是中国税制体系中的主体税类,其中又以增值税为主体税种。②所得税类。包括企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税、个人所得税等3种;后来开征的社会保障税也属于这类。

  ③资源、土地税类。包括资源税、土地使用税、土地增值税、耕地占用税、农业税、牧业税等6种。④行为税类。包括固定资产投资方向调节税、证券交易税、印花税、船舶吨税、屠宰税、筵席税等6种。⑤财产税类。包括房产税、车船税、器税、遗产和赠与税等4种。具体的税制结构见表

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