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 关于省级人力资源管理的软机构编制和人事约束分析  

2011/4/24 19:40:42 浏览:2881 来源:  

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关键字:行政管理  人力规模  职能

    机构编制约束是政府内部权力主体间的约束。我国机构编制管理部门的设置,无论是在中央还是在地方各级,其组织形式基本相同,均为委员会制。所不同的是,中央一级的管理部门分为党、政两个系统。地方机构编制管理部门则实行党政群统一管理,同时负责党委系统和政府系统机构编制的管理工作。机构编制委员会的组成,除中央一级的以外,地方各级均由党委和政府的主要领导担任主任、副主任,由组织、人事、计划、财政、编制等部门的主要领导任委员,实行集体领导与首长负责相结合的工作制度。其办公机构设置的具体形式,各地不完全相同。省、直辖市、自治区一级机构编制管理部「]的设置形式,除个别采取独立设置的形式外,绝大多数都与政府人事部门合在一起,作为人事部门的一部分,或配备专职工作人员,一般由人事厅(局)长兼办公室主任。

  机构编制委员会的主要任务和职责是开展行政体制改革、审议或批准同级党政群部门及下一级政府的机构设置、编制配备和领导职数,审核同级各部门三定规定及下一级政府的机构改革方案等。省级政府的机构和编制主要由中央和省级机构编制部门实施约束。

  中央和省级机构编制部门对省级政府的机构编制管理普遍软化,其原因是多方面的,其中,一个十分重要甚至带有根本性的原因就是机构编制管理缺乏规范。建国以来,我们虽然己经对机构编制管理中存在着的各种混乱现象需要解决这一问题有了较为充分的认识并且也采取了一些措施来保证和促进机构编制管理工作的正常运转,但是对这方面的法制建设却重视得不够,并没有解决机构编制管理工作的法律保障问题。当然,这并不是说,过去我们在推进机构编制管理的法制化方面毫无进展,实际上,除了在宪法和有关的组织法中对编制管理作了一些原则性的规定外,目前,我国已颁布了一系列关于机构编制工作的法规、规章,主要有:《国务院行政机构设置和编制管理条例》(国务院令第227号)、《事业单位登记管理暂行条例》(国务院令第411号)、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》(国务院令第486号),中央编办、监察部《机构编制监督检查工作暂行规定》,《山东省事业单位机构编制管理规定》,以及2009年2月甘肃省颁布的《甘肃省机构编制管理办法》等等。这些法规、规章对政府机构、事业单位的设置、职责任务、编制核定等作了较为细致的规定,很大程度上改变了以往机构编制管理无法可依的局面,为机构编制管理法制化建设提供了可以借鉴的经验。尤其是作为建国以来第一部规范地方机构编制管理的行政法规的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》的颁布施行,标志着地方机构设置和编制管理工作步入法制化轨道,对于推动机构编制法制建设,促进机构编制管理工作健康发展,具有十分重要的意义。毋庸置疑,这些法规、规章当然属于具有很高权威性的政策规范,但远非法律层而的强制性规范。到目前为止,我国尚没有形成机构编制管理的专项法律,编制管理的法律法规不健全,且缺乏可操作性,这给机构编制管理留下了较大的人治空间。在我国的机构编制管理和改革中,人治现象虽然无人公开提倡,但却是客观存在、心照不宣的事实,而且从中央到地方再到基层,越来越突出:诸如各级地方政府主要领导人决定机构编制,机构编制的调整常常因主要领导人的更换或主要领导人的看法和注意力的改变而改变;地方各级政府机构编制管理部门的实际管理行为随意性很大,机构编制管理中的讨价还价、凭关系办事、增减失度、“暗箱操作’,:因人设事、因人设岗;擅自或者变相增设机构、机构升格、机构编制失控等不规范的情形时有发生,致使政府机构设置超限、部门职能范围交叉重叠的“顽症”,久治不愈。因此,现在尤为必要和迫切的是应不断加强机构编制管理法制建设,尽快形成比较健全、完备的机构编制管理法律法规体系,实现机构编制工作由传统政策型、经验型管理走向现代科学型、法制型管理。机构编制管理工作走上法制化轨道,同时应具备两方面条件:一是要有能作为各类机构及其工作人员在机构编制管理方面必须遵循的行为准则,即通常所说的机构编制管理法律规范,包括机构编制管理法律法规和各项制度;二是要有能对机构编制管理法律法规实施过程进行有效调控的手段,即通常所说的机构编制管理法制监督,包括机构编制管理争议处理,对违反机构编制管理法律法规行为进行处罚等。特别是对于政府行政机关的具体职能配置、内部机构设置等,尤其是程序性规定,则需要机构编制的专项法律予以具体、明确的规范。通过将政府机构设置及其职能配置纳入法制化的轨道,使机构的设置有法可依,从而避免政府部门之间因机构设置缺乏规范而造成职能配置的交叉重叠以及由此而导致的政府人力规模膨胀。

  从人事管理制度方面看,也呈软化状态。实行干部交流是我们党和政府干部人事工作的一大优良传统。众所周知,谁都不是圣人,长期在一个地方任职,自然会形成某种惰性,过分拘泥于所在地方的小利益,而对整体利益变得麻木不仁起来。因此,实行干部特别是领导干部的交流制度,无疑有助于地方官员形成更为广阔的眼光和处理复杂事务的能力,形成把握全局利益的能力,形成对全局与部门关系的全面理解。正如美国政治学家希尔斯曼所说的那样:“他们就可以在不同单位之间调动,从而他们可以更好地为整个政府的全局利益服务,而不是仅为他们本单位的局部利益服务。”①然而,如同客观世界上任何事物都有正反两个方面的作用一样,干部交流制度如果不能恰当地与其他制度配套运用,那么往往也会产生很大的负面影响。博弈论认为,当人与人之间的博弈次数趋向无穷时,人们就倾向于采用互相合作的方式,即“做好事”。但当博弈为有限次时,人们就有可能在接近博弈结束时采取不合作的策略,即“做坏事”。②在现行的任期交流制度下,省级领导干部特别是党政一把手一般在一个省、自治区、直辖市干满一届就会交流到其他省、自治区、直辖市。这实质上就是一种非重复博弈。这一制度极大地助长了省级领导不顾成本扩张政府规模的心理。干部交流制度所造成的人事频繁变动与压力型政绩制度以及配套制度约束的缺乏一起,共同型构了政府规模控制的负激励,刺激了政府官员“为官一任,造福一方”的职能扩张冲动。而且,传统人事制度下还存在一些不利于政府规模控制的人事管理的“常规”,诸如人员增长具有刚性、能进不能出、能上不能下等等,即使是在《公务员法》实施后,人员易进难出也还仍是一种“潜规则”。

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