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 软正式制度约束:省级政府人力规模膨胀因素探讨2  

2011/4/24 19:38:28 浏览:2833 来源:  

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 《宪法》第107条规定:“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限,管理本行政区内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作,发布决定和命令,任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。”,对于省级政府的职权及其各工作部门的具体职能都缺乏具体规定。中央政府与省级政府具体职权的划分不是以分工式为主,而是以总量分割式为主;①除外交、国防等少数专属中央的权限外,法律分别赋于中央政府与省级政府的权限几乎是一致和对等的,省级政府拥有的权限可以说是中央政府的翻版,省级政府俨然是中央政府的延伸机构。简言之,在中央政府与省级政府之间的职能、职责和机构设置上表现出“职责同构”的特点,即省级政府与中央政府管理着大体相同的事情,而且,相应地在机构设置上省级政府也表现出与中央政府的“上下对口,左右对齐”。这对省级政府人力规模的影响就是致使其膨胀。之所以这样说,其道理非常简单:因为,省级政府虽为最高层级的地方政府,但却承担了与中央政府基本相同的职能,这其中必然存在一定程度的“越位’,,省级政府管了一些它不应该管也管不了的事情,这些它不应该管也管不了的事情也是设置了相应的机构、由一定数量的人员来履行的,相对于履行省级政府所应承担的法定职能所需机构和人员而言,现有机构和人员在数量上必定存在一定程度的膨胀。

  同样,法律也没有对省级政府与其各级下级地方政府之间的权限划分作出明确规定。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条对县级以上的地方各级政府的职权作了统一规定,但使人难以确切了解省级政府与其各级下级地方政府之间的权限划分。这样,由于法律没有对省级政府与其他层级地方政府间的权限划分及划分的程序作出明确的规定,就使得它们之间的权限划分带有很大的随意性、不规范性和不稳定性。这就不可避免地导致省级政府与各级下级地方政府之间职责权限模糊不清,职能重叠多变,致使省级政府可以越权行使下级政府权力,最终导致其在机构设置和人员配置上存在一定程度的不合理。

  、横向职能主体间无明确的分工和职能划分。从横向职能主体看,党委、人大、政府、政协联络组等之间无明确的分工和职能划分,大小事务一起干、一块上,党委、政府混合,立法、行政一体化,缺乏对政府职能的有效制约。而政府职能呈无边界扩张和越位的趋势,必然外显为机构和人员等显性政府机构的增长。在此,我们所说的职能主体间无明确的分工和职能划分主要是指省级党政机构之间的职能配置重叠、立法与行政一体化以及省级政府各工作部门之间的职能配置交叉。

  我们先来考查省级党政机构之间的职能配置重叠及其对省级政府人力规模的不良影响。在我国,谈到党政关系,通常有广义和狭义两种理解。所谓广义的党政关系,指的是作为执政党的中国共产党与包括政府在内的各种国家政权组织之间的关系,这里的“政”是指国家政权组织,亦即我们通常所说的“大政府”概念;而狭义的党政关系则是指作为执政党的中国共产党与作为国家政权组织体系之重要组成部分的国家行政机关之间的关系,这里的“政”指的是作为国家权力机关之执行机关的政府行政机关,亦即我们通常所说的“小政府”概念。我们在此所使用的是狭义的党政关系概念,也就是说我们所讨论的省级党政机构之间职能配置的交叉重叠主要是指省级党委与省级人民政府之间职能配置的交叉重叠。

  应该说,我国的地方党政机构之间的职能配置问题长期以来一直都是一个颇有争议的问题。在我国的地方政治生活中,作为执政党,中国共产党的各级地方组织实际上掌握着包括政府行政职权在内的许多国家权力,成为事实上行使很多国家政权职能、在社会生活中极具有权威性的机构。当然,这种客观现实是由我国政权建设的历史和现实国情所决定的。

  当代中国的地方党政关系模式,奠定于革命战争年代。在新民主主义革命时期,中国共产党在全国部分地区建立了革命根据地,开展武装斗争。在革命根据地内,中共领导军事、政府、群众团体,形成了一定形态的党政关系。由于中国共产党还没有取得全国政权,因而在革命根据地形成的党政关系,实际上就是一种地方党政关系。在革命战争年代,严酷的战争环境使党政分工不可能实现,而是强调在每一块根据地内要加强共产党的领导,实现“一元化”,这是可以理解的,也是形势所迫。然而,在这种“党的一元化领导”体制下普遍形成了党政不分和以党代政的局面。这种革命战争年代形成的党政关系模式,被原封不动地带进了中华人民共和国,搬进了中华人民共和国的各级地方政权之内。它奠定了中华人民共和国地方党政关系的基础,规定了新中国地方党政关系的走向。①这一历史痕迹的影响不仅体现在党的权力逐渐渗透到各种政治组织、经济组织和社会组织之中,而且更体现在地方各级政权体系中产生了一个与政府行政组织系统并存的中国共产党组织系统,换言之,在地方各级政权体系中,实际上形成了一种党政二元的行政管理体制。针对这种不正常的状况,我们国家也的确作了许多改进的工作,但是,由于各种各样的原因,从总体上来看,这一问题至今并没有从根本上得到解决,在地方各级政权体系中,党政二元的行政管理体制依然普遍存在。

  这种二元行政管理体制的弊端是显而易见的,它所产生的最主要的问题就在于行政管理上的机构重叠和职能交叉,例如,各级党组织都设立与各级政府部门相对应的“对口部”,设置了不在行政机关任职但却主管行政机关工作的专职书记、常委,他们与政府部门负责人并行指挥政府部门的工作,与政府部门负责人相比,这些专职书记和常委更具有权力和权威,致使同为行政管理主体的党和政府在地位和作用上出现了严重的失衡,这对政府人力规模产生了很大的不良影响。党委系统与政府系统之间的机构重叠意味着不同的职能机构履行着相似或相同的职能,这必然导致二者职能交错,因为各执行机构的职能没有明确地区分,而是互有重合与交错。例如,党委的组织部与政府的人事部门之间,党委的宣传部与政府的文化部门、广播电视部门和新闻出版部门之间,党委的教育卫生工作委员会与政府的教育、科学、卫生、体育等部门之间都存在着机构重叠与职能交叉的问题。它对政府人力规模的影响就是干扰适度、合理的政府人力规模的有效构建,致使政府人力规模迅速膨胀。之所以这样说,其道理非常简单:因为党委的部「〕和政府的机关都不是抽象的组织,它们都是由一个个具有理性逐利人特征的干部和公务员组成的客观实体,它们及其成员都是独立的利益主体,它们及其成员都有其自身的利益追求,它们及其成员都会对自身效用最大化进行不懈追求。而官员们都知道,机构规模越大,承担的职能越多,其手中的权力就越大,机构所能给其带来的晋升机会就越多,个人待遇也就越丰厚(如更高的薪金、更舒适的办公条件、豪华的轿车及旅游式的出差等更多的特权)。为此,官员们总是希望不断扩张机构职能,扩大机构规模,提高其机构的级别,增加其层次,其结果必然导致政府人力规模不断增长。因为对政府职能的这种扩张行为难以进行有效的制约,在这里我们暂且只分析作为制约主体之一的执政党未能对政府职能的扩张进行有效制约的原因。笔者认为,执政党未能对政府职能的扩张行为进行有效制约的原因就在于党委既无精力也无动力对政府部一门的职能扩张行为进行制约,一方面党因包办的事务过多,承担的管理责任大大超过所能承担的限度,把大量的精力耗费在繁复庞杂的行政事务上,已无精力履行其对政府部门工作应有的领导和监督功能,另一方面党因管理着与政府同样的国家事务,从事着同样内容的工作,行使着共同的职能,使得党把政府职能的扩展视为自身职能的扩展,把政府权力的扩张视为自身权力的扩张,致使党没有动力对政府职能的扩张进行制约,因为对政府职能扩张行为的制约就如同对自身职能扩张行为的制约。正如前面所论述的,党委的部门不是抽象的组织,而是由一个个具有理性逐利人特征的干部组成的客观实体,它们及其成员必定不会对可以给自身带来好处的行为进行约束,否则,这就不符合理性逐利人的行为特征。    不仅省级党政机构之间的职能配置重叠对省级政府的人力规模具有不良影响,而且立法与行政一体化也同样会妨碍适度、合理的政府人力规模的构建。

  立法权和监督权是国家权力机关的两种重要职权。早在一百多年前,美国著名政治学家、西方行政学的创始人伍德罗·威尔逊( Woodrow Thomas Wilson)就曾指出:“一个有效率的,被赋予统治权力的代议机构,应该不只是像国会那样,仅限于表达全国民众的意志,还应该领导民众最终实现其目的,做民众意见的代言人,并且做民众的眼睛,对政府的所作所为进行监督。”①“严密监督政府的每一项工作,并对所见到的一切进行议论,乃是代议机构的天职。”②我国的地方国家权力机关是地方各级人民代表大会,地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关,是地方国家行政机关。在我国,宪法和法律明确地将地方立法权和对政府的监督权规定为作为最高一级地方国家权力机关的省级人大的两种重要职权;而省级人民政府作为省级人大的执行机关、最高一级地方国家行政机关,按照现行《地方组织法》规定,除了拥有执行权、管理权、领导与监督权、保护权等职权外,地方行政立法权也是它的一项重要职权。按理说,省级政府所行使的行政立法权只能来自于立法机关的授予,而且行政机关行使这种被授予的立法权,要受到立法者的严格控制,同时还要接受司法审查。但由于我国一直缺乏权力分立与制衡、有限政府的宪政背景,行政立法几乎绝少受到控制,行政机关的立法权甚至超越了立法机关,几乎集行政权与立法权于一身,这对立法权的权威造成极大的伤害,也在很大程度上改变了立法与行政的关系模式。在这种情况下,省级人大很难发挥它作为地方立法机关对省级政府应有的监督作用。这对省级政府人力规模的影响就是干扰适度、合理的政府人力规模的有效构建,致使省级政府人力规模迅速膨胀。之所以这样说,其道理非常简单:具有理性逐利人特征的政府官员在受到严密监督的情况下,尚且对自身效用最大化进行不懈追求,在缺失国家权力机关对其实施的监督这一最具权威性的监督的情况下,势必导致政府机构及其官员对自身利益无所顾忌的追求。而如前所述,政府机构职能的扩张、规模的扩大是符合其利益追求的,政府机构及其官员追求自身利益的理性行为必然导致政府机构职能的扩张及其人力规模的膨胀。

  除了省级党政机构之间的职能配置重叠和立法与行政一体化对省级政府的人力规模具有不良影响外,省级政府内部各行政机构之间的职能配置交叉也同样会妨碍适度、合理的政府人力规模的构建。    说到政府系统内部行政机构之间的职能配置交叉问题,也许我们并不觉得陌生,它甚至可以算得上是行政管理学界的一个老生常谈的问题。政府机构之间的职能不清、责任不明是政府人力规模膨胀的总病根,因为机构是职能的载体,一定的职能总是由一定的机构承载的,政府机构之间的职能配置交叉必然导致部门林立、机构膨胀,而政府机构并不是抽象的组织,它们都是由一个个具体的人组成的客观实体,这样,政府各部门所应当承担的职能和责任含混不清最终直接影响并反映到政府的人力规模中来,而且其结果必定是政府人力规模的膨胀。我们前后为改革地方政府机构、提高行政管理效率而发起的“七次革命”,其目的从根本上来说也正是为了解决这个问题。

  由此看来,要真正地解决因职能约束软化而引起的省级政府人力规模过度增长的问题,还得从横向上理顺省级党组织、省人大与省政府之间的关系以及省级政府内部各行政机构之间的关系,并澄清和界定它们各自的职权范围及其制度化方面入手来寻找对策。

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