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 软正式制度约束:省级政府人力规模膨胀因素探讨1  

2011/4/24 19:38:14 浏览:2802 来源:  

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关键字:行政管理  人力规模  职能


 软正式制度约束:省级政府人力规模膨胀的一个理论解释一)软职能约束在新制度主义的理论框架中,正式制度被理解成是一系列的规范、组织和规则。作为一项制度,政府职能是对政府的角色定位,是对其行为的规定和限制,即“政府在实施政治统治、社会管理和公共服务过程中所承担的职责和发挥的作用”①,是政府对社会承担的责任和法定的管理权限。政府职能一般由法律予以明确的规定,在形式上表现为宪法和法律对政府职责和权限的规定。

  政府职能是政府机构设置和人员定编的重要依据。要构建适度、合理的省级政府人力规模,首先必须明确省级政府的职能,了解省级政府该管什么、不该管什么以及管到什么程度的问题。只有明确了省级政府的职能,才可能为省级政府机构的科学设置和人员的合理定编找到原点依据。而回顾改革开放以来省级政府职能的履行情况,一个不可否认的事实是,我国省级地方政府的职能一直处于一种不稳定的状态,主要表现为省级政府职能的随意性、模糊性、多样性、非规范性。省级政府的职能似乎有弹性,可大可小。省级政府职能的高度不稳定的特征具体表现有以下几点、政府职能内外边界不清,政市、政企、政事、政社不分现象较为普遍,政府的职能呈现随意增缩的特征。省级政府直接包揽了本来可以由企业通过市场机制进行的纯粹私人物品的生产供应以及可以由各类社会组织处理的公共事务管理,干了政府不该干的事情和管了不该管的事情。

  第一,政府与市场不分。由于长期计划经济的影响,省政府的一些部门和管理者仍然习惯于代替市场去配置与商品生产供应相关的资源,行政审批过多过滥,就是政府与市场混淆的表现。作为行政机关依法对社会和经济事务实行事前监督管理的手段,虽然有些行政审批是必要的并发挥了必要作用,但是,计划传统和公共权力的扩张属性,将政府管理带向审批行政,过多过滥的行政审批不仅防碍了市场机制作用的正常发挥,而且成为行政职权寻租和腐败的途径。

  第二,政府与企业不分。政企不分是一个集合概念,它包含四个方面的内容:政资不分、政企职能不分、政企人事关系不分和政企利益不分①。我们这里所说的政府与企业不分主要指的是政企职能不分。表现为政企功能交叉错位,政府、企业对各自的权责与目标不明确:一方面政府变相经营企业、兴办公司,插手本来属于企业的经营管理责任,直接干预企业的微观经济活动,即宏观经济主体职能微观化,政府职能企业化,不仅为企业制定决策、筹集投资、掌管人事,而且还最终负担企业亏损,使企业长期处于政府的管束与庇护之下,无法成为自主经营、自我管理、自负盈亏、自我发展的法人主体,不仅影响了我国公司制改革和法人治理结构完善的进程以及市场的公平和效率,而且也致使政府因抓企业和经济工作的方方面面而呈现恶性膨胀;另一方面企业办“社会”,揽下政府的工作,承担了本应由政府和社会承担的职能,即微观经济主体职能政府化,企业职能社会化,这样,企业特别是国有企业成为政府机构的延伸。

  第三,政府与事业组织不分。事业单位是我国特有的一个概念,是和国家机关、企业组织、社会团体并列的四大机构法人之一。我国政府组织与事业组织的传统关系特征,使政府机构与事业单位难以区分,各类事业组织均由政府或政府部门设立,政府机关通各过各种权力(国家所有权、公共行政权及经营管理权),运用多种方式(计划、命令、财务控制、人事任免等)直接领导、管理、控制事业单位,使事业单位丧失自身特性、自主性,依附于政府及政府各个部门。政事不分表现在政事职责不分、政事权力不分、政事组织不分、政事管理与运行方式不分。在此,我们主要分析与本文内容关系紧密的政事职能不分和政事组织不分。

  政事职能不分。政府与事业单位之间职能分野模糊,政府既是所有者,又在很大程度上经营管理社会事业单位,集资源提供、行政管理、财务拨款等多种职能于一体。一方面,政府机关可以通过多种权力领导、管理、控制事业单位,包揽许多应由事业单位行使的权力、承担的职能;另一方面,事业单位承担了本属于政府机关行使的监督管理、行政执法等职能。

  政事组织不分。政府部门与事业单位之间缺乏严格的组织界限,既有使用事业编制的行政机关,如事业单位范围内存在大量主要从事监督执法、行政执行等非事业性工作的机构,此外还有部分以“一校两制”、一个机构两个牌子(行政的、事业的)等形式存在的行政事业混编机构,又有使用行政编制的事业机构。有的实际上是行政部门的延伸,承担着一定的行政职能。两者的混同,不仅使事业组织一再成为政府改革中减编人员的“收容站”,而且为政府组织越权行使非分内职权提供了组织上的条件。

  第四,政府与社会组织不分。表现为政府组织通过主管、挂靠、指导等方式直接介入各类民间社会组织、居民自治组织和村民自治组织的内部管理与运作事务,使它们或直接或间接处于政府组织的管理之下,难以真正依照自我负责、自我管理、自我约束、自我发展的原则成长发育,不仅导致社会在组织多元、功能分化方面的欠缺和社会建设基础的薄弱,削弱了我国民间社会团体在社会管理和公共服务中作用的发挥,而且也致使政府机构陷入琐细的社会事务和社会矛盾中,难以真正做到精兵简政,提高效率。

  、纵向政府间职能边界不清。由于我国没有注意从规范化和法制化方面去探寻处理纵向政府间职能划分问题的办法,所以在我国,纵向政府间的职能配置问题长期以来一直未能从根本上得到妥善解决,因而也对省级政府的人力规模造成了不良的影响。我们这里所说的纵向政府间职能边界不清既包括中央政府与省级政府之间事权划分不清晰也包括省级政府与其他层级地方政府之间的职责权限模糊不清。

  我们先来考查中央政府与省级政府之间的职责权限划分不科学、不合理及其对省级政府人力规模的不良影响。通过对宪法和地方政府组织法的分析,可以发现我国的法律没有对中央政府和省级政府各自的职责范围作出有明确区分的规定,因为现行宪法和地方政府组织法中关于省级政府职能的基本规定过于宽泛笼统和原则化,可操作性不强。

  

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