关键字：行政管理  人力规模  职能

　可以从不同角度对制度进行分类。但在本文中，不可能也没有必要对这些分类详细论述和进行定义，一是因为难以穷尽，二是因为在相关的具体分类和研究时，可以作出相应的界定。鉴于本文以新制度经济学作为理论基础，因此，有关制度的分类问题则采用新制度经济学派的分类方法。新制度经济学派根据制度的形成方式及其作用特征的不同将制度划分为正式制度与非正式制度两种基本类型。诺思曾在《论制度》一文中对这一问题作过明确论述:“制度是为人类设计的，构造着政治、经济和社会相互关系的一系列约束，制度由非正式约束(道德约束、禁忌、习惯、传统和行为准则)和正式的法规(宪法、法令、产权)组成。”①所谓正式制度，也叫正式规则或正式约束，主要是通过国家法律、行政法规、政府政策和命令等形式表现出来，由人有意识地设计并有组织加以保障实施的规则。尤其在现代国家，正式制度越来越多，表现在法律和各种制度的复杂化、专业化。法律是正式制度中最为突出的一个部分。大多数国家都通过宪法和法律规定了一个国家政治、经济等方面的基本规则，并通过国家强制力加以保障实施。作为个人而言，法律规定了个人可以做什么、不可以做什么和应该做什么。法律正是通过对权利和义务的双向规定来为我们的生活提供规则的。正式制度同样表现在政府规章当中。这些规则的制定不如法律那么严格，效力也不如法律高，但是它们同样具有强制力，它的实施机制与法律大致相同。所有的这些正式制度的实施机制都是有组织的，而且常常有国家强制力作为保障和后盾。但是，这并不意味着国家强制力时时刻刻都表现出来，恰恰只有当这些规则不被遵守时国家强制力通常才会出现，从而保障这些规则的实施。可见，正式制度的形成和作用是自上而下的、人为强制的结果。

　　非正式制度，亦称非正式规则或非正式约束，它与正式制度相反，不是由人有意识地设计、制定出来的，而通常是自然而然演化出来的，它的实施也不是有组织的，而是依靠非正式的实施机制保障。非正式制度中，比较典型的如各种习俗、语言、道德伦理规范等。非正式制度是在人们长期的交往实践中产生的，在整个人类历史上为人们实现有秩序的生活发挥了不可替代的重要作用。非正式制度它的存在为人们减少了相互间交往的摩擦，降低了交往成本，同时也起到了明确人们相互之间的预期的作用。没有了非正式制度，正式制度根本无法单独建立起良好的秩序来。

　　一般来说，正式制度可以在一夜之间发生变化，非正式制度的改变却是长期的过程正式制度是可移植的，而非正式制度则是不可移植的。需要注意的是，新制度经济学家认为，正式制度只有在与非正式制度相容的情况下才能发挥作用，否则就会出现“紧张”，其程度取决于正式制度与非正式制度的偏离程度。这主要是因为:正式制度与非正式制度有可能一致，也可能是不一致的。当二者一致时，正式制度常常能够被自动遵守，正式制度的实施成本会低得多;而如果正式制度和非正式制度冲突，则正式制度的实施成本会比较高，或者出现正式制度不被采用或通过各种方式方法被规避的现象，即“有法不依”现象。新制度经济学派关于正式制度与非正式制度必须相容的原则，对于我们深入地认识构建适度、合理的省级政府人力规模的条件具有一定的启发意义。

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