关键字：行政管理  人力规模  职能 内涵

　　“制度”在英文中对应的词是“institution"。很多经济学家都对制度有过定义。鉴于本文以新制度经济学作为研究的理论基础，对省级政府人力规模膨胀的制度分析借鉴的是新制度经济学派的制度概念，在这里我们主要分析新制度经济学们对制度所做的界定。

　　在新制度经济学中，制度被理解为与具体选择集和行为集有关的规范体系。这一简单的理解源于美国学者T. W.舒尔茨(T. W. Schulze)在其经典的《制度与人的经济价值的不断提高》(1968)一文中所给出的制度的简明定义。在该文中，舒尔茨把制度定义为一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为。①制度的范围跨越了广大领域，例如从结婚离婚到收入分配，一直到宪法规则等。舒尔茨对制度概念的这一定义为以后的许多研究制度的学者所接受。另一位美国学者拉坦(V. W. Ruttan)和舒尔茨的看法相同，他也认为制度就是一套行为规则，这些规则被用于支配特定的行为模式与相互关系。②显然，舒尔茨和拉坦有关制度的上述定义是相当含糊。为了提供一个一般性的可操作“制度”定义，众多经济学家可谓绞尽脑汁。现在看来，新制度经济学派的主要代表人物、美国著名的经济学家诺思(D . C. North)关于“制度”的解释是比较标准的，并为许多人接受。

　　在《经济史中的结构与变迁》里，诺思指出:“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束主体福利或效用最大化利益的个人行为”。

　　①在《制度、制度变迁与经济绩效》(1990)里，诺思又指出，制度界定和限定个人的选择集。在他看来，一个社会的制度的主要功能在于:通过建立一个人们交往的稳定的结构来减少不确定性。但是，制度的稳定性决不意味着它们不变化，从惯例、行为准则、行为规范到成文法、普通法和个人之间的契约，所有这些制度不断地演进着，从而不断地改变着对我们来说可行的选择。

　　在1993年发表的《制度变迁的理论》一文中，诺思对“制度”给出了最详尽的解释。他指出:制度是人们所发明设计的对人们相互交往的约束，它们由正式的规则、非正式的约束(行为规范、惯例和自我限定的行为准则)和它们的实施机制所构成。

　　这里还有几个相关概念值得交代。戴维斯和诺思还定义了制度环境和制度安排两个概念。②制度环境是一系列用来建立生产、交换和分配基础的基本的政治、社会和法律基础规则。而制度安排则是支配经济单位之间可能合作或竞争的方式的一种安排。其实制度环境比较原则化和抽象化，比较基础，比如司法独立的制度架构，包括大多数宪法原则，也都是诺思所言的制度环境;而制度安排则相对比较具体，比如所得税制度安排、公司资本制度安排等。我们可以把制度环境和制度安排理解为不同层次的制度。

　　总之，制度是人们交换活动和发生联系的行为准则，它是由生活在其中的人们选择和决定的，反过来又规定着人们的行为，决定了人们行为的特殊方式和社会特征。制度既可以是指比较原则化和抽象化的基本的政治、社会和法律基础规则，即制度环境，也可以是一个个具体的制度安排，即指某一特定类型活动和关系的行为准则。

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