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 省级政府人力规模膨胀对经济发展的影响研究  

2011/4/24 19:28:56 浏览:2811 来源:  

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关键字:行政管理  人力规模  职能


  国家财政支出按其功能性质不同,分为经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费和其他支出等五个项目。其中,行政管理费是政府机构运行成本在国家预算内财政支出上的具体体现。近年来,随着社会主义市场经济体制的建立及政府职能的转变,我国财政支出结构发生了较大的变化,但是我国现行财政支出中行政管理费用不正常增长问题日益突出。导致我国行政管理费用不正常增长的原因是多方面的,政府机构和人员的快速增长是其主要原因之一。目前,我国政府仍然存在行政层级过多、机构设置不合理和人员臃肿的问题。从纵向看,自1982年推行市管县体制开始,我国政府层级由四级制为主变为五级制为主,即有中央、省、市、县、乡(镇)五级政府;从横向看,截止到2006年3月,我国地级区划数333个、县级区划数2862个、乡(镇)政府个,全国省级党政机关厅局级机构多达2100多个常设机构。在地方政府乃至乡(镇)政府,其政府机构严格按照上下对口原则设置,我国政府机构的庞大是惊人的,与此相应的全国各级政府行政人员的增长速度也太快。根据资料统计显示,1978 -2007年我国政府公务人员人数增长比同期人口增长快了3. 6倍:在这30年里,我国总人口由万人增加到132129万人,增长了0. 37倍;同期就业总人数由40152万人增加到万人,增长了0. 92倍;而同期政府公务人员人数由467万人增加到1260. 1万人,增长了1. 7倍。这个数据意味着,1978年平均每206人供养1名公务人员,而到2007年则需要105人供养1名公务人员;公务人员队伍扩大的速度大大高于同期社会总就业量增加的速度。随着政府规模的不断扩大及公务人员的大幅增加,行政管理费用也就快速增长,从1978年的52.90亿元增加到2006年的7571.05亿元,29年间,我国行政管理费用已增长142.1倍,是各类财政支出项目中增长最快的一类。(见表2-1)      由表2-1我们可以看到,改革开放30年来,行政管理费支出的增长速度不但大大高于其他财政支出项目的增长速度,而且大大高于财政收入、税收和财政支出这三个指标的增长速度,也高于GDP的增长速度。人均行政管理费的增长速度大大快于人均、人均财政收入、人均税收和人均财政支出的增长速度。可以说,行政管理费和人均行政管理费支出的增长都是“出奇”的高。

  值得注意的是,在预算外资金支出中,只有行政事业费支出一项是逐年上升的,它由1996年的1254. 36亿元增加到2006年的4163.56亿元,增长了2.3倍,既大大高于同期预算外资金收入的增长,也大大高于同期的预算外资金支出的增长。同时,行政事业费支出在预算外资金支出中所占的比重也是不断上升的,1996年这个比例是年这个比例上升到71%。这意味着,在2006年的预算外资金支出中71%被用于行政事业费开支。

  年,我国财政支出结构的一个显著变化是国家财政用于行政开支的支出比重不断上升,而用于经济建设的支出不断降低。在“五五”时期行政管理费在国家财政支出中占5%,到“十五”时期,这个比重上升到19%;经济建设费在国家财政支出中的比重则由“五五”时期的59.9%下降到“十五”时期的这两类支出在财政支出中明显地表示为此消彼长的变化。前者的变化说明,财政支出中有越来越大的份额被党政机构的扩大和公务员人数的增加所吞没,近几年我国的财政支出要拿出将近五分之一用于维持党政机关的运转,这还不包括预算外资金支出中的行政事业费支出;后者的变化则说明,一方面,随着由计划经济向市场经济转轨,原来由政府承担的一部分经济职能逐步还给了市场,政府在资源配置中的比重逐渐降低了,另一方面,由于其他三类支出在财政支出中的比重上升,这也削弱了国家对经济建设的支出能力。在三类比重上升的财政支出中,行政管理费支出上升的速度最快(见表可见,政府人力规模的过度膨胀会导致行政管理费不断上升,给社会的经济发展造成沉重的负担,使正常的经济活动受到严重的妨碍。再加上前面所论述过的,公务人员过多使得提供公共产品的效率低下,机构臃肿,使得办事程序复杂化和不清晰化,这也会影响经济的健康稳定增长。而这对于地方政府尤其是欠发达地区地方政府而言更是如此。

  众所周知,经济发展水平的高低决定了人均财政支出的高低。实践证明,人均财政支出较低地区行政管理费的比重较高,而人均财政支出较高地区的公、检、法、司支出和外事支出较高,这表明人均财政支出较低的地区财政支出中相当大的部分用于财政供养人口,而用于经济社会可持续发展的资金则较少。对此曾有学者根据2001年各省人均财政支出的排名,分别选取上海(第1位)、北京(第2位)、福建(第15位)、江苏(第位)、安徽(第30位)、河南(第31位)六个省(直辖市),并选取了年的数据作为样本计算并比较其财政支出各项目数额及占支出总额的比重以比较各省之间财政支出结构的差异,发现:在行政管理费方面,上海、北京行政管理费绝对额及其占财政支出总额的比重均较小,江苏、安徽、河南的行政管理费的绝对额在许多年份是上海、北京的近2倍。从计算的六年中行政管理费占财政支出总额的平均比重看,从高到低依次为河南(19.08% )、安徽(16.48%)、江苏福建(15.38% )、北京(12.02% )、上海(( 9.46% )。这正好印证了上述结论。而公共投资和服务的不足又可能成为影响经济发展的瓶颈,可能使经济欠发达地区陷入经济—财政恶性循环的陷阱。可见,政府人力规模的过度膨胀尤其是欠发达地区政府人力规模的膨胀会给该地区的社会经济发展造成沉重的负担,使正常的经济活动受到严重的妨碍。

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