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 地方党政领导体制创新  

2011/4/16 19:00:57 浏览:2933 来源:  

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 我国现行的政府管理体制存在着一些问题。就县一级地方而言,党政两套班子的分设,常常是职数过多,权责不明。根据《中国共产党地方委员会工作条例(试行)》
  的规定,党的地方各级委员会是本地区的领导核心,对本地区的政治、经济、文化和社会发展等各方面工作实行全面领导。全委会在党代表大会闭会期间是同级党组织的领导机关,领导本地区的工作。而在全委会闭会期间,常委会行使委员会职权;常委会委员要有明确的分工。政府则是管理本地区经济社会发展等事务的行政机关。而在实际的运作过程中,则是常委和政府领导共同行使日常的管理职能。
  现简介一下西部某省某市一中心城区2004年初地方领导的分工情况。其中区委常委共12人,另有区委调研员、助理调研员共3人。区政府班子成员共7人,另有位挂职副区长,3位助理调研员。这样,该区当时党政领导总共有24人。党委常委职责分工见图┌─────────┬──────────────────────────────┐│区委领导          │职责分工                                                    │├─────────┼──────────────────────────────┤│书记A             │主持区委全面工作;分管区纪委。                               │├─────────┼──────────────────────────────┤│区委副书记、区长B │主持区政府全面工作。                                        │├─────────┼──────────────────────────────┤│副书记C           │主管党风廉政建设、纪检监察工作;联系非公经济工作。           │├─────────┼──────────────────────────────┤│副书记D           │分管区委组织、宣传、统战、编制、科协、工商联、残联等工作;联 ││                  │系人大、政协工作;联系城镇化、市场建设等工作。               │├─────────┼──────────────────────────────┤│副书记E           │分管人民武装、公安、检察院、法院、司法、信访等工作。        │├─────────┼──────────────────────────────┤│调研员F           │协助副书记D联系政协工作。                                   │├─────────┼──────────────────────────────┤│调研员G           │协助副书记D负责组织、统战、编制等工作。                     │├─────────┼──────────────────────────────┤│常务副区长H       │协助区长B主持区政府全面工作,按政府分工分管相应工作。       │├─────────┼──────────────────────────────┤│宣传部长I         │负责宣传、理论、文化、新闻和精神文明建设工作;协助副书记D    ││                  │联系城市管理工作,协助副书记E负责社区建设工作。             │├─────────┼──────────────────────────────┤│政法委员会书记J   │负责政法、社会治安综合治理工作。                            │├─────────┼──────────────────────────────┤│人民武装部政委K   │负责人民武装、民兵预备役工作。                              │├─────────┼──────────────────────────────┤│区委办公室主任L   │土持区委办公室工作。                                        │├─────────┼──────────────────────────────┤│统战部长M         │主持区委统战工作,协助副书记C联系非公经济工作。             │├─────────┼──────────────────────────────┤│组织部长N         │主持区委组织部工作;联系劳动、人事、离退休干部_〔作。        │├─────────┼──────────────────────────────┤│助理调研员O       │协助副书记E负责政法、综治l二作。                            │└─────────┴──────────────────────────────┘图1党委常委职责分仁表政府领导职责分工情况见图┌───────┬───────────────────────────┐│区政府领导    │职责分_[                                              │├───────┼───────────────────────────┤│区长B         │主持区政府全面工作。                                  │├───────┼───────────────────────────┤│常务副区长H   │协助区长主持区政府全面工作,分管财税、发展计划、统计、││              │国有资产投资经营等工作。联系区人大、区政协。          │├───────┼───────────────────────────┤│副区长P       │分管建设、城管、林业、房管、交通、国土、环保工作。    │├───────┼───────────────────────────┤│副区长Q       │分管工业、粮食、安全生产、劳动和社会保障等工作。      │├───────┼───────────────────────────┤│副区长R       │分管旅游、区机关事务、民族宗教、人事、司法等工作;联   ││              │系检察院、法院、人民武装、侨联等工作。                │├───────┼───────────────────────────┤│副区长S       │分管农业、水利、供销社等工作,指导协调各镇工作。      │├───────┼───────────────────────────┤│副区长T       │分管区科教文体卫、计生、档案、信访等工作;联系文联、   ││              │妇联、共青团、科协等工作。                            │├───────┼───────────────────────────┤│副区长U(挂职) │分管招商、民政、双拥、公安(含消防)等工作;联系老龄、   ││              │残联工作;指导协调各街道工作。                         │├───────┼───────────────────────────┤│助理调研员V   │协助副区长P管理城管、园林等工作,协助副区长U管理招    ││              │商、民政、双拥、街道等工作。                          │├───────┼───────────────────────────┤│助理调研员W   │协助副区长Q管理工业、非公经济等工作,重点负责高新技   ││              │术产业园区、某工业园区等工作。                        │├───────┼───────────────────────────┤│助理调研员X   │协助副区长T管理科教文卫体等工作。                     │└───────┴───────────────────────────┘图2政府领导职责分工情况从上面的分工可以看出最明显的几个问题。
  一是两张皮的问题。事无巨细都要落实,是政府工作的本色,而按照现有的党政领导机制,区长常务会议或办公会议形成的决定或意见,属于重要内容的还要向常委会汇报,待其研究。这样就容易出现拖延时日、延误时机或意见相左、久议不决的情况,不利于工作的高效。
  二是许多常委和政府领导分管的工作有重叠的情况,如人事工作由两位常委和一位副区长共管,非公经济工作由两位常委和一位副区长共管,农村工作由一位常委、一位调研员和一位副区长共管,文化工作由两位常委和一位副区长共管,社区建设由两位常委和一位副区长共管,政法和社会治安综合治理工作,则由两位常委、一位副区长和一位区委助理调研员四人共管。这样容易出现的问题则是政出多门、下属不知所从;权责不明、遇事推透;甚至相互猜疑、彼此隔阂等。从原则上说,党政两大班子成员应该坦诚相待,遇事秉公,相互尊重、理解、配合和支持,但是,由于工作机制等原因,两大班子成员之间也容易出现隔阂、猜疑甚至矛盾。举一个最简单的例子,区司法局准备召开一次会议,起码要请示两大班子中的三个领导,即分管政法的副书记、政法委书记和分管副区长,仅是一个确定会议时间和议程的问题,要征求三位领导的一致同意,就够司法局周旋的了,更何况其他诸如人事任命等通常所谓的敏感问题呢。所以,通常所谓的同事之间关系的微妙,与此制度安排不无关系。
  近来,就如何加强党的执政能力建设问题,我们党进行了许多有益的尝试。一是地方党代会常任制,即以常设的全委会取代原来的常委会。党的“十六大”报告指出,要扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点,积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式;进一步发挥党的委员会全体会议的作用。“十六大”后,广东、浙江、湖北、四川等省进行了更多的试点。其中浙江台州市椒江区,湖北省罗田县、宜都市,四川省雅安市,深圳市宝安区很有代表性。以罗田县为例,实行了党代表直选制、党代表常任制、党代会年会制、委员制、重大事项表决制、评议制等改革。罗田县委取消了县委常委会,实行县委委员制。党的日常工作,由党代会的常设机构一党代表大会直接选出的全委会领导。党代会由改革前的五年召开一次,改为一年召开一次。党代会期间确定表决的重大事项,由代表进行表决;党代会闭会期间,涉及全县政治、经济、文化和社会生活中的重大事项和干部任免等,由全委会表决,全委会每月召开一到两次会议。罗田县第十二次党代会第一次会议选举产生的新一届全委会有委员15人,候补委员6人;县委适当增加党员副县长进县委,委员一人管一事,一人管一线,被赋予相应的人权、事权和财权,并向全委会负责,运行的结果则是“九牛爬坡,个个出力”,即分工明确,权责对应。
  二是党政交叉任职制。党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出,要“按照党总揽全局、协调各方的原则,改革和完善党的领导方式”,“规范党政机构设置,完善党委常委会的组成结构,适当扩大党政领导成员交叉任职,减少领导职数,切实解决分工重叠问题,撤并党委和政府职能相同或相近的工作部门”。这指明了解决地方党政班子职数和分工等许多问题的基本思路。
  目前,乡镇层级上的党政领导交叉任职是常见的,通行的是党政领导班子成员各有分工、党政联席会议等多种有效的运行模式。安徽省宣城市自2004年开始在部分乡镇进行的领导班子“主官合一、交叉任职”为核心的改革,则是一个更深刻的尝试。
  以在其所属的金沙镇为例,镇党委成员由过去的10人减少到7人,书记同时兼任镇长,副书记兼任人大主席,另有副镇长3人,武装部长1人。与之配套的是推行了党代会常任制,党委每年要向党代会述职。党委成员分工不再重叠,副书记与副镇长之间不再兼任。2005年6月,安徽省委办公厅、省政府办公厅出台的《关于开展农村综合改革试点,建立农村基层工作机制的意见》,充分肯定了宣城乡改,“提倡乡镇党政领导交叉任职,减少领导职数。”宣城改革在建立真正的监督机制方面是有积极意义的。宣城通过明确责任,明确监督对象,期望把把相互监督真正落到实处,解决过去分设两个一把手,表面上看可以相互监督,而事实上很难操作的问题。权力增大后,监督和被监督的意识应该更强。为此,宣城还特别加强了乡镇人大的地位。试点中乡镇人大有两种模式:一种是副书记兼任乡镇人大主任,一种是人大主任不进入党委,处于独立地位,目的是为了比较对照两种模式,看哪种方式更有利于人大依法监督。
  虽然关于宣城市乡镇领导体制的改革,目前尚有一些争议,但总的来说,宣城改革与党的十六届四中全会《决定》的要求是相吻合的,是一次很有意义的探索,这对我们思考县级地方党政班子建设问题是很有启发作用的。
  另外,目前各种国家级、省级开发区(包括经济技术开发区、高新技术产业开发区等多种类型),其党工委、管理委员会的领导职数,多在5-7人之间,而且没有分工重叠的情况。有些开发区也是下辖乡镇或街道的,但这种领导体制并不妨碍管理的有效运作。就安徽省而一言,全省共有33个各种国家级和省级开发区,正式的县级政区(包括县、县级市、地级市所辖区)则是105个,应该说,开发区的领导体制,对于思考县级地方党政班子职数和分工问题,也是很有启发作用的。
  综上所述,在考虑县级地方党政班子职数过多和权责不明等问题时,思路可以更开阔一些。我们认为,起码在县这一层级,罗田式全委会的方式,尤其是交叉任职、主官合一的方式,是可以积极尝试推广的。
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